L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sulla legittimazione ad agire delle associazioni

“Gli enti associativi esponenziali, iscritti nello speciale elenco delle associazioni rappresentative di utenti o consumatori oppure in possesso dei requisiti individuati dalla giurisprudenza, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunità o categorie, e in particolare l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità, indipendentemente da un’espressa previsione di legge in tal senso“.

Questo il principio di diritto formulato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 6 del 20/2/2020.

Ciò che la sezione rimettente chiede all’Adunanza Plenaria è se alla luce dell’evoluzione dell’ordinamento, fermo il generale divieto ex art. 81 c.p.c., possa ancora sostenersi la sussistenza di una legittimazione generale degli enti esponenziali in ordine alla tutela degli interessi collettivi dinanzi al giudice amministrativo, o se sia altrimenti necessaria, a tali fini, una legittimazione straordinaria conferita dal legislatore.

In sostanza, si chiede così di stabilire (o meglio, di confermare) se le associazioni siano e in che modo legittimate ad agire nel giudizio amministrativo a tutela degli interessi collettivi, qualunque sia la materia e indipendentemente da una previsione normativa tipica.

Il caso concreto concerne l’impugnazione da parte sia di singoli risparmiatori, che della Codacons, di provvedimenti con i quali la Banca d’Italia ha disposto la risoluzione degli istituti di credito a causa del ritenuto stato di dissesto in cui essi si trovavano. In primo grado il TAR Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso per quanto riguarda la posizione dell’associazione Codacons, ritenendola non legittimata a proporlo. Di qui l’impugnazione ed il quesito in parola sollevato dalla VI sezione del Consiglio di Stato sulla base di un isolato orientamento, contrario a quello tradizionale, in passato adottato dalla stessa VI sezione.

L’Adunanza Plenaria risolve con il principio che sopra si è detto alla luce di un’interpretazione che lascia ben pochi dubbi sulla legittimazione delle associazioni di cui si discute. In primo luogo, per consolidato orientamento, la legittimazione ad agire delle associazioni deve essere accertata nel caso concreto con riguardo alla sussistenza di tre presupposti per i quali “gli organismi devono perseguire statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale, devono possedere un adeguato grado di rappresentatività e stabilità e devono avere un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso”.

In secondo luogo, l’interesse c.d. “diffuso” di cui le associazioni sono portatrici diviene suscettibile di tutela solo se proiettato nella dimensione collettiva “quale sintesi e non sommatoria dell’interesse di tutti gli appartenenti alla collettività o alla categoria, e che dunque si dota della protezione propria dell’interesse legittimo”. Da ciò deriva come la situazione giuridica azionata dalle associazioni sia la propria, non già un “diritto” di altri essendo la stessa relativa “ad interessi diffusi nella comunità o nella categoria, i quali vivono sprovvisti di protezione sino a quando un soggetto collettivo, strutturato e rappresentativo, non li incarni. Non in forza di una fictio ma di un giudizio di individuazione e selezione degli interessi da proteggere, nonché della rigorosa verifica della rappresentatività del soggetto collettivo che ne promuove la tutela”.

Infine, l’Adunanza Plenaria ammette la compresenza degli interessi collettivi come appena indicati in capo all’ente associativo e di interessi individuali concorrenti, autonomamente azionabili; ciò, quando si accerti che l’ente non si stia affiancando posizioni individuali di più soggetti nella difesa di un interesse che resta individuale pur se plurisoggettivo, ma stia facendo valere un interesse proprio, di natura collettiva (individuabile secondo i termini individuati dalla stessa Adunanza Plenaria) che può coesistere con più posizioni individuali.

Una pronuncia questa, che risolve una questione di “particolare importanza”, come definita dalla stessa sezione rimettente, che seguendo un consolidato orientamento giurisprudenziale conferma, specifica ed amplia la protezione giuridica di interessi sostanziali diffusi riconoscendone il rilievo per il tramite di un ente esponenziale che ne assume statutariamente e non occasionalmente la rappresentanza.