AVV. PIOZZI (AS.TRO): ZONE BIANCHE E PROSPETTIVE FUTURE

Nei giorni immediatamente successivi all’emanazione del decreto legge 2/2021, cui ha fatto seguito il DPCM 14 gennaio 2021, si è sentito molto parlare dell’istituzione delle c.d. “zone bianche” (introdotte dal predetto decreto legge) che si andrebbero ad aggiungere alle già note zone gialle, arancioni e rosse che, da alcuni mesi, stanno contrassegnando la nostra quotidianità.

Pur trattandosi di un’ipotesi al momento del tutto teorica è comunque opportuno approfondire il senso e gli effetti della disposizione che l’ha introdotta anche perché il meccanismo in essa previsto potrebbe rappresentare il nuovo modello operativo che verrà utilizzato quando si tratterà di affrontare quella ripresa generalizzata delle attività che noi tutti auspichiamo.

Il comma 16 sexies dell’art. 1 del decreto legge n. 33 del 2020, introdotto dall’art. 1 comma 5 del decreto legge n. 2 del 2021, stabilisce che con ordinanza del Ministero della Salute sono individuate le regioni nei cui territori si manifesti per tre settimane consecutive un’incidenza settimanale inferiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti all’interno delle quali <<cessano di applicarsi le misure determinate ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 19 del 2020 e le attività sono disciplinate dai protocolli individuati con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri. Con i medesimi decreti possono essere adottate, in relazione a determinate attività particolarmente rilevanti da un punto di vista epidemiologico, specifiche misure restrittive fra quelle di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legge n. 19 del 2020>>.

Tale formulazione introduce un elemento innovativo a cui si aggiunge un passaggio su cui occorre prestare particolare attenzione.

L’elemento innovativo riguarda l’espressa previsione, in presenza del parametro epidemiologico indicato dalla norma, della cessazione delle misure determinate ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto legge 19/2020: si tratta di quelle misure che impongono la chiusura di determinate attività tra cui rientrano anche quelle legate all’offerta del gioco.

Questo automatismo, attenuato soltanto dalla necessità dell’emanazione di un apposito DPCM per la determinazione dei protocolli di sicurezza con cui dovrà essere disciplinato lo svolgimento delle attività, segna un punto di svolta rispetto alla strategia che il governo adottò in occasione delle riaperture che seguirono il primo lockdown del periodo marzo-aprile 2020.

In tale occasione, il governo subordinò infatti l’apertura di alcune attività, tra cui quelle del gioco, ad una valutazione, rimessa alle regioni, circa la loro compatibilità con il quadro epidemiologico presente nei rispettivi territori.

Pur trattandosi di una procedura che, secondo la formulazione letterale, doveva essere ancorata all’elemento obiettivo della compatibilità delle attività con il quadro epidemiologico in corso nel territorio regionale (e alla sua preventiva valutazione), essa fu concretamente esercitata dalle regioni sulla base di mere decisioni discrezionali ispirate da ragioni politiche.

Tutti noi ricordiamo che quell’orientamento politico-ideologico di sfavore nei confronti del gioco legale, che le regioni hanno iniziato a manifestare in epoca di molto antecedente all’insorgenza della pandemia, fu in quell’occasione declinato, in alcune regioni (con particolare evidenza nella regione Lazio), attraverso il reiterato rinvio della riapertura delle attività di gioco, probabilmente con l’intento sotteso di prolungarne la “agonia” fino a provocarne la “morte” per consunzione.

Il fatto che si trattasse di scelte politiche si palesò dall’assenza di qualsiasi motivazione, all’interno delle ordinanze che si sono susseguite, che giustificasse l’esclusione delle attività di gioco tra quelle per cui veniva di volta in volta consentita la riapertura.

L’introduzione quindi dell’automatismo (semplicemente agganciato all’emanazione dell’ordinanza del Ministro della Salute e al successivo DPCM finalizzato all’indicazione dei protocolli di sicurezza) previsto nella nuova disposizione contenuta nel comma 16 sexies dell’art. 1 del decreto legge n. 33/2020 (introdotto dall’art. 1, comma 5 del decreto legge n. 2 del 2021) fa legittimamente sperare che non possa più ripetersi una situazione analoga a quella vissuta, per il settore del gioco, nel periodo giugno-luglio dello scorso anno.

L’elemento di insidia potrebbe invece risiedere nell’ultima parte del comma 16 sexies del decreto legge 33/2020 in cui è prevista la possibilità che il governo possa prevedere, nello stesso DPCM destinato a individuare i protocolli di sicurezza, specifiche misure restrittive – tra quelle previste dallo stesso articolo 1, comma 2, del d.l. 19/2020 – da adottare nei confronti di determinate attività <<particolarmente rilevanti dal punto di vista epidemiologico>>.

Proprio l’espresso riferimento alle misure restrittive di cui all’art. 1, comma 2 del d.l. 19/2020, tra le quali è appunto prevista la possibile chiusura di determinate attività (tra cui quelle del gioco), potrebbe costituire un elemento di incertezza, dal momento che, attraverso tale previsione, sembrerebbe che il Governo si sia ritagliato uno spazio per poter continuare a mantenere chiuse alcune attività nonostante l’ingesso in “zona bianca” della regione in cui le stesse sono insediate.

La possibile insidia costituita dalla previsione di questa facoltà, che il governo si è riservato, ha comunque una natura diversa da quella rappresentata dal “criterio della compatibilità dell’attività con il quadro epidemiologico regionale”, la cui valutazione fu a suo tempo rimessa nelle mani dei presidenti di regione: l’ambito di valutazione non è più infatti ancorato al fattore esterno legato al quadro epidemiologico regionale (il cui parametro è ora predeterminato dalla legge e concretamente accertato in sede di emanazione dell’ordinanza ministeriale), ma alla natura intrinseca dell’attività. Ne consegue che la decisione governativa di inibire una specifica attività dovrà essere supportata da un’adeguata e rigorosa motivazione in cui dovranno essere resi evidenti gli elementi istruttori idonei ad attribuirle una connaturata <<rilevanza dal punto di vista epidemiologico>>. Si tratta, infatti, di un tipo di accertamento i cui esiti assumono, inevitabilmente, rilevanza generale: nel senso che una volta che ad un’attività economica venga attribuita una “particolare rilevanza dal punto di vista epidemiologico” (in altri termini, la caratteristica di essere, per sua natura, un potenziale  “focolaio” epidemiologico) tale caratteristica le resterebbe affibbiata,  indipendentemente dallo specifico contesto territoriale in cui è svolta, con gli intuibili effetti devastanti sulla sopravvivenza futura di quell’attività nell’intero territorio nazionale.

Data la gravità dei suoi effetti ma soprattutto la loro portata generale, si ritiene che l’adozione di una simile decisione, anche se riferita ad una specifica regione classificata come “zona bianca”,  non potrà che essere preceduta da una valutazione molto rigorosa e ponderata, supportata da dettagliati elementi istruttori.

Eventuali propositi discriminatori (sempre in agguato per il nostro settore) non potranno infatti essere facilmente perseguiti, senza adeguate motivazioni relative agli aspetti epidemiologici oppure mediante motivazioni basate su semplici affermazioni apodittiche, ossia con la stessa “tecnica” normalmente utilizzata nei nostri confronti dalle regioni e dai comuni.

In buona sostanza, dal punto di vista degli operatori del gioco va colta comunque con favore la “centralizzazione” di questo passaggio decisionale che, a differenza di quanto avvenuto a fine maggio – inizi di giugno 2020, consente quantomeno di evitare, da una parte, di consegnare il destino di migliaia di imprese nelle mani dei singoli presidenti di regione o delle provincie autonome e, dall’altra, di restituire al governo nazionale l’intera responsabilità del destino di un intero settore economico del Paese, di cui lo Stato è peraltro titolare, con i suoi  evidenti risvolti in termini di gettito fiscale e difesa della legalità.